大环保时代呼唤“环境治理共同体”

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2018-10-15

习近平总书记在今年的全国生态环境保护大会上强调,生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计,并对当前生态文明建设的现实情况作出了“关键期”“攻坚期”“窗口期”三个判断,凸显出中央对生态文明建设的高度重视和最新研判。

推进新时代生态文明建设,不仅要关注生态环境领域的治理,更要实现经济系统、社会系统和生态系统的协同共进,形成相关主体之间紧密联系、相互协调和运行流畅的“环境治理共同体”。 打造环境治理共同体迎来“窗口期”当前,面对环境污染严重和生态资源约束吃紧的“攻坚期”,建立健全环境治理共同体成为不二选择。

原环境保护部的数据显示,2017年全国338个地级及以上的城市中,环境空气质量达标的仅占29%;各地黑臭水体整治进展不均衡;耕地重金属污染和垃圾处置能力不足问题凸显,等等。 之所以出现上述问题,生态环境保护事业的主体能力不足、手段单一、缺乏协作是重要根源。

受传统计划经济体制的影响,我国环境治理仍过于强调政府职责,而对企业、公众的力量相对重视不足。

即便在政府方面,生态环境监管部门的重要性虽不断增强,但在“重发展轻环保”的思维惯性下依然缺乏强有力的“话语权”。 另一方面,经过多年的改革和发展,构建环境治理共同体迎来了重要“窗口期”。

在党中央高度重视生态文明建设的政治保障下,全党全国贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强,环保督查、污染防治攻坚战成效明显,为生态环境治理积累了丰富经验;在我国转向高质量发展后,经济不再片面追求发展速度,而更强调发展的质量和效益,这为生态环境治理创造了有利的经济环境,同时也提供了更充裕和高质量的物质与科技基础;在社会领域,随着人均收入水平的提高,公众对空气质量等问题愈发重视,参与生态环境保护的意愿日增。 在上述现实背景下,构建环境治理共同体,成为应对当前生态环境挑战、抓住生态文明建设重要机遇的顺势之举。 从“小环保”到“大环保”环境治理共同体是基于人与自然是生命共同体这一理念,在深刻认识保护与发展关系的前提下,通过构筑以政府为主导、企业为主体、社会公众共同参与的“大环保”格局,进而提供更多优质生态产品,不断满足人民群众对优美生态环境需要的新时代生态环境治理体系。 首先是治理理念的可持续性。

即在充分尊重生态环境系统演化规律和可持续发展理念的基础上,强化绿色发展、“绿水青山就是金山银山”等理念,从以抓污染物总量减排为主转向以改善生态环境质量为主,处理好人与自然、人与人之间的双重关系。 其次是治理主体的多元性。 明确政府、企业和社会是生态环境保护共同体的三个基本治理主体,进而优化各个主体的职责,合理安排政府调控、市场配置和社会参与在生态环境保护中的作用。 从以政府部门为主要治理主体的“小环保”,转向政府、企业和社会相互协调、运行高效的“大环保”。 第三是治理手段的综合性。 推进生态环境治理的制度化和法制化,综合运用政府有形之手、市场无形之手和社会的“参与监督之手”,通过法律、经济、行政、技术和文化等手段实现人与自然的和谐。 推进环境治理结构和能力升级习近平总书记指出,国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。 其中,环境治理共同体作为现代国家治理体系的重要组成部分,要求完善政府管理、企业生产和社会公众参与等各个领域的制度结构,增强相关主体的治理能力。

——在政府管理体制上,推进法律体系的“绿色化”和职能部门的“整合化”。 法律体系的“绿色化”,意味着将生态文明建设和可持续发展原则纳入相关法律中。

同时,进一步完善环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、环境影响评价法、环境保护税法及其实施条例等法律法规的关系,消除单行法之间的重叠和冲突,形成针对污染物精细化管理、自然资源资产管理的系统性法律体系,落实生态环境治理的刚性约束。 职能部门的“整合化”,要求形成职能配置科学、组织机构合理、运行高效顺畅的生态环境治理体制。 在中央,新组建的生态环境部整合了分散的生态环境保护职能。

在此基础上,可以把分散在不同部门的生态保护、污染防治和自然资源管理等职能进一步加以协调,形成运转高效的机构框架。 在地方,一是持续推进省以下环保机构垂直管理制度改革,二是严格落实党政领导干部生态环境损害责任追究办法。

在全面从严治党的基础上,将生态环境治理“党政同责”“一岗双责”落到实处。 ——在企业生产过程中,实现环境信息披露的“透明化”和政企共推绿色发展的“共赢化”。

在环境治理共同体中,企业作为污染物的主要制造者,对减少环境污染和保护生态环境负有不可推卸的责任。

2015年实施的新环境保护法,“按日连续处罚”、停产限产等一系列规定,开启了我国工业企业更为主动承担生态环境社会责任的新局面。 在未来,需要进一步监督和引导企业遵守生态环境法律法规和标准,尤其要健全企业信息强制性披露制度,督促上市公司、发债企业等披露环境信息,实现企业环境信息公开透明化。

在强化政府监管和环保执法的基础上,充分发挥市场的作用,推动政府和企业在环境问题上从“猫鼠关系”转向合作共赢的关系。 强化科技创新支撑,通过政府和社会资本合作、环境污染第三方治理等模式,引导企业提供环境公共产品和服务,深化排污权交易试点,发展排污权交易二级市场等,从而共同提高环境公共产品的有效供给能力。

——在社会公众参与上,鼓励生活消费的“低碳化”、环保观念与权利的“制度化”。

在环境治理共同体中,社会公众的消费行为发挥着自下而上的杠杆调节作用。

公众生活的“低碳化”措施主要包括:发布公民环保行为准则,开展丰富的生态环境宣传活动等,在学校、社区和家庭中提倡“生活消费绿色低碳化”,引导社会组织积极参与,使公众养成节能、节水、垃圾分类和循环利用等绿色生活方式。

环保观念与权利的“制度化”,则要求一方面通过社会组织、新闻媒体等号召公众加强自律,主动承担生态环境保护义务;另一方面,确保公众有序参与环境决策、监督企业履责、获取生态环境信息,以及在受到污染损害时依法索赔的各项权利,并通过法律法规将其制度化。

此外,构建环境治理共同体与国家治理体系的其他领域密切相关。 在经济领域,建立健全自然资源产权体系、绿色金融体系等;在文化领域,需要把生态文明纳入社会主流价值体系等。

(作者袁倩,系中央党史和文献研究院助理研究员)。